Llei 5/1987, de 4 d'abril, de Règim Provisional de les Competències de les Diputacions Provincials

Preàmbul

La implantació a Catalunya, durant el segle passat, de la divisió provincial ha estat considerada sempre com un element aliè en l'estructura territorial, atès que, abans del Decret de Nova Planta, Catalunya tenia una divisió administrativa pròpia basada en les vegueries. És per aquest motiu que la supressió de la divisió provincial ha estat fins avui un element reivindicatiu de moltes forces polítiques catalanes.

No obstant això, la província, que era una simple divisió perifèrica de l'Estat, va adquirir també naturalesa d'ens local territorial. Aquest fet fa encara més complex el tractament d'aquesta qüestió.

Durant la Segona República i, singularment, amb l'aprovació de l'Estatut de 1932, s'obria per primera vegada la possibilitat de dur a terme la supressió de la divisió provincial en el nostre territori, circumstància que va donar pas als treballs i estudis de comarcalització i creació de les regions. Amb la Constitució de 1978 i el consegüent reconeixement de l'autonomia de Catalunya, aquesta qüestió tornava a aflorar, en la mesura que la Generalitat passava a tenir competència exclusiva en matèria d'organització territorial i règim local. Desgraciadament, la interpretació constitucional i estatutària que ha prevalgut ha estat la d'excloure de la capacitat normativa de la Generalitat la disposició sobre la província com a ens local. Aquesta lectura és, a més, especialment problemàtica en el nostre cas, atès que l'Estatut estableix l'obligatorietat de crear comarques com a ens territorials a Catalunya.

Un dels principals problemes de l'organització territorial és, doncs, buscar la solució més idònia per resoldre l'estructura supramunicipal de Catalunya i evitar l'existència de duplicitats i solapaments entre les Diputacions Provincials i les noves comarques. D'altra banda, la divisió provincial també condiciona l'estructura territorial dels serveis de l'Estat i la futura descentralització de l'Administració de la Generalitat.

Mitjançant l'exercici de la potestat legislativa de la Generalitat poden establir-se les modificacions oportunes que permetin en gran part solucionar els problemes d'articulació entre els dos nivells supramunicipals que existeixen a Catalunya. Ara bé, també cal ser conscients que l'única solució idònia i realment efectiva des del punt de vista de la simplificació administrativa ha de passar necessàriament per l'existència a Catalunya d'un sol nivell local supramunicipal.

Fins i tot quan per a aquesta solució es requereix la decisió final de les Corts Generals, no pot oblidar-se que la Constitució i l'Estatut reconeixen a la Generalitat el dret a participar en la presa de decisions dels òrgans estatals mitjançant la presentació d'iniciatives legislatives. Amb la present Llei s'opta clarament per la decisió de convertir Catalunya en Comunitat Autònoma uniprovincial, amb la finalitat que les actuals Diputacions s'integrin en les institucions d'autogovern de Catalunya, una vegada s'hagi establert l'organització comarcal.

En el moment d'elaborar les lleis d'organització territorial i de règim local de Catalunya, no es podia renunciar a la solució que sembla més idònia per resoldre l'estructura del govern local, així com els serveis perifèrics de l'Estat i de la Generalitat. Pel que fa a aquest últim aspecte, tan sols cal recordar que la iniciativa uniprovincial ha de comportar la desaparició dels Governs Civils i fer que el Delegat del Govern dirigeixi l'Administració de l'Estat a Catalunya; també obre la possibilitat de crear sense condicionants la regió o demarcació supracomarcal que haurà de constituir la divisió bàsica per a l'organització territorial dels serveis de l'Administració de la Generalitat.

Una vegada realitzada aquesta opció i precisat el calendari per dur-la a terme, la Llei estableix provisionalment el règim legal aplicable a les Diputacions catalanes per a l'exercici de les seves funcions. La Llei de Bases de Règim Local estableix nous principis en aquesta matèria. Però la present Llei tan sols fixa el marc a partir del qual la Generalitat podrà exercir les seves competències. Per tant, no esgota el contingut normatiu, i deixa un important marge d'actuació a la Generalitat en el qual hauran de ser possibles diferents opcions, donada la naturalesa exclusiva de la competència que té atribuïda.

La Llei bàsica només conté un reconeixement competencial específic de la província en matèria d'assistència i cooperació jurídica, tècnica i econòmica als municipis, que s'instrumenta essencialment per mitjà dels plans d'obres i serveis i en la funció subsidiària de garantia dels serveis municipals.

Al marge d'aquestes atribucions, s'inclouen uns enunciats genèrics de capacitat que en cap cas permeten parlar de competències en sentit propi, ja que no es determina cap àmbit material ni tampoc s'atribueix cap potestat concreta. Això significa que, a diferència del règim municipal, la legislació sectorial que aprovi el Parlament en l'àmbit de les seves competències estatutàries no garantirà necessàriament la participació de la província, i el legislador català disposarà, per tant, d'un important marge de discrecionalitat. En el mateix sentit, la Generalitat podrà modificar la legislació avui vigent que reconeix a les províncies determinades potestats d'actuació.

Del que s'ha dit fins ara pot concloure's que la Llei bàsica limita el nucli de l'autonomia provincial a les competències ja esmentades d'assistència i cooperació, que, si es respecta, farà perfectament constitucionals tant les opcions que restringeixen el paper de la província a les dites funcions, com aquelles altres que eventualment l'amplïin per la via de la legislació sectorial.

Però el tractament competencial de la província a Catalunya ha de matisar-se, encara, des d'altres vessants. Una d'elles és la important modulació que tenen les pròpies competències d'assistència i cooperació que es realitzen mitjançant els plans provincials d'obres i serveis. De conformitat amb el que estableix el Decret 2115/1978, de 28 de juliol, per l'Estatut d'Autonomia i per la pròpia Llei bàsica, i que ha estat reconegut també per la jurisprudència constitucional, cal entendre que a Catalunya les funcions de cooperació a les obres i serveis municipals s'instrumenten mitjançant el pla únic elaborat i aprovat per la Generalitat, en el qual s'integren les aportacions de l'Estat i les Diputacions.

Cal destacar també les tècniques de coordinació que poden aplicar-se a l'exercici de les competències provincials. Mitjançant els diferents mecanismes que estableix i regula la Llei Municipal i de Règim Local, la Generalitat podrà definir els objectius i prioritats generals de les diferents polítiques de cada sector, determinacions que hauran de ser respectades pel conjunt de les institucions públiques de Catalunya.

Com a conseqüència de la iniciativa per constituir Catalunya en província única, cal articular simultàniament la que serà la divisió territorial pròpia per a l'estructuració dels serveis perifèrics de l'Administració de la Generalitat. Per aquest motiu, la Llei disposa que el Govern de la Generalitat haurà d'enviar al Parlament el corresponent projecte de Llei, en el qual s'assenyalaran els principis bàsics als quals haurà d'ajustar-se la nova divisió territorial i l'organització dels serveis comarcals, de conformitat amb els principis d'eficàcia, desconcentració i descentralització de funcions.

Títol primer. Disposicions generals

Títol II. De la distribució de competències provincials

Títol III. De les inversions provincials en obres i serveis municipals

Títol IV. De la coordinació sectorial

Títol V. De les previsions financeres i pressupostàries

Disposicions addicionals

Disposició addicional primera

El Govern de la Generalitat, una vegada constituïts els Consells Comarcals, presentarà al Parlament de Catalunya, en el termini màxim de tres mesos, una proposta per exercir una de les dues vies d'iniciativa establertes per l'article 87.2 de la Constitució amb la finalitat d'obtenir, a través de l'alteració dels límits provincials, la integració en una sola província, denominada Catalunya, de les actuals províncies de Barcelona, Girona, Lleida i Tarragona.

Disposició addicional segona

1. Quan el Govern de la Generalitat exerceixi la iniciativa a la qual es refereix la disposició addicional anterior, presentarà simultàniament al Parlament de Catalunya un projecte de Llei que divideixi el territori de Catalunya en regions, agrupant les comarques segons la seva realitat geogràfica, social, econòmica i històrica.

2. El projecte establirà les bases per a la desconcentració i descentralització dels serveis de la Generalitat a fi de garantir que el procés d'unificació provincial no comporti concentració territorial dels serveis ni allunyi els centres administratius dels ciutadans.

3. Amb la finalitat que menciona l'apartat 2 anterior, el projecte de Llei s'ajustarà als principis següents:

a) Creació d'un nombre de regions no inferior a cinc; per a la determinació del nombre i de l'àmbit territorial el Govern de la Generalitat sol·licitarà informe previ a la Comissió de Delimitació Territorial.

b) Definició de la regió com a demarcació supracomarcal comuna per a la desconcentració territorial dels serveis dels diferents Departaments de l'Administració de la Generalitat.

c) Determinació d'unitats territorials intraregionals també comunes a tots els Departaments, quan les especificitats pròpies de determinades zones del territori així ho aconsellin i, amb caràcter excepcional, d'àmbits territorials especials de gestió quan les característiques d'un servei concret així ho requereixin.

d) Establiment i regulació de la figura del representant de la Generalitat a la regió, amb funcions de coordinació i impuls dels serveis regionals i de comunicació i relació entre l'Administració de la Generalitat i els ens locals de la respectiva circumscripció.

e) Aplicació de les tècniques de la delegació i assignació de la gestió ordinària dels serveis a les comarques, per a la realització de les funcions executives que, per la pròpia estructura dels serveis o per les seves característiques, no requereixin un exercici directe, no necessitin unitat de gestió, ni comportin l'exercici de potestats de planificació o coordinació.

Disposició addicional tercera

La Comissió Mixta establerta per l'article 5 es constituirà una vegada hagi entrat en vigor la primera de les lleis a les quals es refereix l'article 4 i s'ampliarà amb una representació comarcal tan aviat com es constitueixin els primers Consells Comarcals a l'empara de la Llei d'Organització Comarcal de Catalunya.

Disposicions transitòries

Disposició transitòria primera

Mentre les lleis no atribueixin íntegrament les competències a una sola Administració pública, o s'estableixi una altra forma de coordinació de conformitat amb l'article 11, segueix en vigor el Decret 354/1983, de 4 d'agost, de creació i funcionament de les Comissions de Coordinació entre la Generalitat i les Diputacions catalanes en matèria de cultura, ensenyament, obres públiques, sanitat i seguretat social, agricultura i esports.

Disposició transitòria segona

Mentre el Parlament de Catalunya no estableixi els criteris per al finançament del pla únic d'obres i serveis de Catalunya per determinar les aportacions econòmiques dels ens locals, serà d'aplicació el Reial Decret 1673/1981, de 3 de juliol, pel que fa al finançament dels plans provincials d'obres i serveis.

A tal efecte, les aportacions amb càrrec al pressupost de la Generalitat es computaran conjuntament amb les de l'Estat, i les aportacions de les Diputacions es calcularan en funció de la distribució territorial del total d'aquelles aportacions.

Disposició transitòria tercera

1. El Govern de la Generalitat, en el termini de dos mesos comptats des de l'entrada en vigor de la present Llei, prendrà les mesures necessàries per iniciar la ràpida desconcentració i descentralització dels serveis de la Generalitat en el marc del que estableix la disposició addicional segona.

2. El traspàs de serveis de les Diputacions catalanes a la Generalitat no significarà en cap cas que els ciutadans hagin de dirigir-se a serveis centralitzats a Barcelona; mentre no s'hagin creat les regions previstes a la disposició addicional segona, els serveis existents s'integraran en els corresponents serveis territorials.

Disposició final

S'autoritza el Govern de la Generalitat per dictar les disposicions necessàries per al desenvolupament, execució i compliment de la present Llei.